17 июля Минэкономразвития (МЭР) опубликовало проект указа президента, который в секторе тут же назвали «революционным». Министерство Максима Орешкина, отвечающее, прежде всего, за рост экономики, оформило в виде официального документа самые «рыночные идеи», которые ранее обсуждались в отрасли в качестве желательного, но невозможного сценария. МЭР предложило уже со следующего года переложить на бюджет фактически весь объём перекрёстного субсидирования, а также оплачивать из госказны часть нерыночных надбавок к цене мощности. Идеи выглядели передовыми, их поддерживали многие участники энергосообщества, хотя и сомневались в реальности их принятия. Проект просуществовал лишь сутки: 18 июля текст документа был удалён, а г-н Орешкин заявил, что на его реализацию в бюджете нет необходимых 402 млрд рублей в год. МЭР вряд ли рассчитывало на реализацию своей сенсационной инициативы: это была скорее попытка снять с себя ответственность в ситуации, когда кабмин поручил министерству разбираться с глобальной для сектора проблемой «перекрёстки», но отказывается принимать непопулярные решения, способные переломить ситуацию, полагают наблюдатели.
Предложение на 402 млрд бюджетных рублей в год
Черновик указа президента, опубликованный МЭР на федеральном портале проектов нормативных правовых актов, предполагает радикальный вариант ликвидации «перекрёстки» в России в кратчайшие сроки. Согласно оформленным предложениям, федеральная казна уже с 1 января 2020 года должна взять на себя весь объём перекрёстного субсидирования между промышленностью и населением. Это основной вид «перекрёстки» в России, при котором расходы преимущественно на содержание более затратных и протяженных сетей низкого напряжения оплачивает промышленность. По оценкам разных госведомств, её ежегодный объём составляет 220-390 млрд рублей в год.
Кроме того, МЭР предложило государству самостоятельно профинансировать ряд программ, средства на которые сейчас собираются с потребителей ОРЭМ через спецнадбавки к цене мощности. Речь идёт о субсидировании энерготарифов на Дальнем Востоке («дальневосточная надбавка», расходы потребителей в 2019 году – 32 млрд рублей) и в регионах «с особенностями функционирования энергорынка» (регионы на РД; по данным «Коммерсанта», расходы составляют до 20 млрд рублей в год). Кроме того, за счёт бюджета МЭР предлагает финансировать возврат средств на строительство новой генерации в Калининградской области (до 15 млрд рублей в год) и расходы на мусоросжигающие ТЭС («Совет рынка» оценивает нагрузку от них на первую ценовую зону в 290 млрд рублей). Также из казны может быть профинансировано строительство электростанции мощностью 1,4 ГВт для обкатки экспериментальных больших газовых турбин, выпуск которых планируется начать в России. «Силовые машины» Алексея Мордашова, считающиеся основным претендентом на строительство экспериментальной ТЭС, оценивали проект примерно в 100 млрд рублей.
Суммарную допнагрузку на федеральный бюджет при реализации всех своих предложений МЭР оценило в 402 млрд рублей, следует из сопроводительных материалов к проекту указа. Позднее источник, близкий к Минэнерго, сообщил, что фактическая величина ежегодных субсидий оказаться ниже – около 313 млрд рублей, из которых около 230 млрд потребуются на субсидирование услуг по передаче электроэнергии.
Единственным участником рынка, выступившим с критикой проекта, хотя и не официальной, стали «Россети». В указе МЭР прописало необходимость повышения эффективности работы электросетей, предложив оптимизировать их инвестпрограммы, исходя из ежегодного роста тарифов на уровне 2,5%. Позднее в министерстве поясняли, что так как проект предусматривает уменьшение издержек сетевых компаний, это может снизить расходы бюджета на компенсацию субсидирования.
Госхолдингу переход на финансирование «перекрёстки» из бюджета невыгоден, так как ему ежегодно придётся защищать объём компенсаций и доказывать корректность своих расчётов, отмечали на рынке. В «Россетях» посчитали, что проект слишком радикальный и заявили о необходимости комплексного подхода к проблеме и разработки различных мер – от введения механизмов адресной поддержки малоимущих до «распределения нагрузки по «перекрёстке» между всеми потребителями магистральных и распредсетей». Кроме того, предложения МЭР не согласуются с решениями правительства о переходе к долгосрочным сетевым тарифам по принципу «инфляция минус 0,1 п.п.», отмечал источник в компании.
Неожиданная непоследовательность
Мысль о том, что государство должно решать социальные и иные проблемы самостоятельно, не перекладывая расходы на энергорынок, достаточно популярна в секторе. Ранее её неоднократно высказывали не только потребители, но и регуляторы. Генераторы также не в восторге от решения «неэнергетических» проблем за счёт сектора. Однако до сих пор идея ни разу не оформлялась в виде официального документа. Говоря о снижении нагрузки на энергорынок на счёт бюджета, в отраслевом сообществе называли этот путь оптимальным, но признавали, что в текущих условиях власти вряд ли на него согласятся. На протяжении последнего десятилетия власти двигались в противоположном направлении, всё время повышая финансовую нагрузку на потребителей энергорынка за счёт нерыночных надбавок. Сейчас, по данным потребителей, на оплату всех ДПМ-проектов и других надбавок приходится уже 73% фактических платежей за мощность и доля нерыночной нагрузки продолжает расти. Стоит отметить, что в Госдуме застопорилось обсуждение изменений в ФЗ-35 «Об электроэнергетике», которыми планируется установить окончательный список территорий, имеющих право на льготные энерготарифы в рамках механизма РД. Регуляторы настаивают на фиксации действующего списка из девяти регионов, но закрывающейся лазейкой пытаются воспользоваться, в частности, власти Забайкальского края и Хакасии, заявляющие о необходимости перевода на РД и их регионов.
Дискуссия о нерыночных надбавках в очередной раз разгорелась при обсуждении вопроса о продлении программы ДПМ ВИЭ. До настоящего времени регуляторы, в том числе МЭР, при определении новых условий программы после 2024 года выступали за снижение нагрузки от ВИЭ на энергорынок, прежде всего за счёт предоставления преференций при экспорте, льготного кредитования, стимулирования добровольного спроса на «зелёную» энергию. Однако 12 июля стало известно, что ведомство г-на Орешкина радикально поменяло свою позицию и официально поддержало ВИЭ-генераторов, предложив потребителям оплатить все 10 ГВт ВЭС и СЭС, которые планируется построить в 2025-2035 годах. До 2050 года покупателям ОРЭМ этот сценарий обойдётся в 900 млрд рублей, посчитали в министерстве. Такое продолжение поддержки ВИЭ прямо противоречит логике, изложенной МЭР в проекте указа президента о ликвидации «перекрёстки» для снижения нагрузки на потребителей.
Радикальную идею МЭР о перекладывании нерыночной финнагрузки на бюджет ожидаемо поддержали потребители, говорящие о подобном варианте решения проблемы уже много лет.
«Несмотря на многолетние обсуждения того, как сократить перекрёстное субсидирование, его объёмы, наоборот, только разрастаются, поэтому других способов, кроме как разрубить этот гордиев узел одним политическим решением, по-видимому, нет, и он представляется вполне реалистичным», – прокомментировал замдиректора «Сообщества потребителей энергии» Валерий Дзюбенко.
Инициативу МЭР одобрили и в «Совете производителей энергии», заявив, что поддерживают «намерения министерства решить проблемы нагрузки на энергорынок». Более подробную позицию генераторы пообещали представить после анализа решений, прописанных в проекте. «Предложение Минэконома – абсолютная революция для российской электроэнергетики», – отмечал партнёр Vygon Consulting Алексей Жихарев.
Реакция министерств и регуляторов на инициативу МЭР показывает, что вопрос, очевидно, не обсуждался с ними: большинство комментаторов оперативно смогли лишь сообщить, что проект указа президента «изучается» заинтересованными ведомствами. В Минэнерго РИА «Новости» заявили, что прорабатывают инициативу МЭР по ликвидации «перекрёстки» в электроэнергетике, не дав развёрнутого комментария. В «Совете рынка» отметили, что «всегда последовательно придерживаются позиции о необходимости снижения перекрёстного субсидирования на оптовом и розничных рынках». Говоря о сути предложений МЭР, в регуляторе указали, что для эффективного использования бюджетных средств необходимо провести точную оценку объёмов «перекрёстки», прописать график снижения её объёма и выработать механизм точечного субсидирования целевых групп.
Впрочем, первые комментарии, поступившие от самого МЭР и Минфина вечером 17 июля, сразу дали понять, что озвученные предложения вряд ли будут реализованы.
«Минэкономразвития прорабатывает различные идеи по решению вопроса перекрёстного субсидирования… Давление, оказываемое ценами на электроэнергию, до 25% в которых составляет перекрёстное субсидирование, ежегодно увеличивается. Минэкономики прорабатывает решение в двух плоскостях: снижение издержек энергетических компаний и компенсация социальной нагрузки через бюджет», – заявили в МЭР (цитата по РИА «Новости»).
В министерстве официально поясняли, что проект указа проходит начальную стадию согласования, говорить о том, какой будет итоговая позиция и конфигурация рано. График ликвидации и объём бюджетных расходов по годам будут дополнительно обсуждаться с федеральными органами власти.
Минфин убивает надежду
Осенью прошлого года власти попытались обсудить варианты введения социальных норм потребления электроэнергии для населения, что могло бы стать значимым шагом на «рыночном» пути сокращения «перекрёстки». После первых публикаций в СМИ термин «соцнорма» был спешно заменён на «градацию тарифов», но это не помогло: в январе власти официально отказались от идеи, опасаясь роста социального напряжения. После публикации сенсационного проекта МЭР ключевым оказалось мнение финансового блока правительства.
Эксперты рынка изначально сомневались, что власти пойдут на перекладывание столь существенных расходов на бюджет. Необходимые суммы могут быть заложены в нём, если Минфин увидит иной источник компенсации расходов (например, переложив «перекрёстку» населения на крупнейших потребителей), либо в случае пересмотра «бюджетного правила» о точке отсечения цены на нефть, при которой допдоходы поступают в федеральную казну. Против пересмотра последнего на протяжении уже нескольких лет выступает глава Минфина и по совместительству первый вице-премьер Антон Силуанов.
18 июля «Коммерсант» сообщил, что именно г-н Силуанов стал «могильщиком» инициативы МЭР. Проект указа президента был удалён с regulation.gov.ru, а издание со ссылкой на свои источники сообщило, что причиной этого стала позиция главы Минфина, который изначально выступал против перекладывания расходов на бюджет. При этом накануне в министерстве финансов заявляли, что рассмотрят предложение МЭР в рамках подготовки бюджета на 2020-2022 год, который будет верстаться осенью. Комментируя удаление проекта приказа президента, г-н Орешкин сообщил, что сейчас для преобразований отсутствуют источники финансирования.
«Есть проблема, связанная с перекрёстным субсидированием, её как-то надо решать. Это то, к чему нужно стремиться, а дальше – надо искать источники, за счёт чего этого делать. Источников нет», – заявил г-н Орешкин (цитата по РИА «Новости»).
О мизерных шансах на подписание проекта указа эксперты сектора стали говорить сразу же после его опубликования, поэтому маловероятно, что в самом министерстве переоценили жизнеспособность своей инициативы. Скорее, публикация документа носила «демонстративно-политический характер» и имела целью вывести МЭР из-под критики, предполагают на рынке. Президент Владимир Путин в последние годы неоднократно давал поручения решить проблему перекрёстного субсидирования, но объём нагрузки лишь продолжает возрастать. Ответственным за эти поручения неизменно числится и МЭР.
«На министерство «повесили» проблему с «перекрёсткой». С 2015 года они делали несколько заходов, предлагая разные варианты, но в правительстве окончательных решений никто принимать не хочет», – полагает собеседник «Перетока» в секторе. Столь радикальным способом Минэкономразвития выводит себя из под удара: в будущем оно может сказать, что предлагало реальные решения, но кабмин сам их отверг. Кроме того, отказ от преобразований по сценарию МЭР в будущем может стать одним из косвенных оправданий невыполнения планов по экономическому росту, за который министерство отвечает. В пользу этой версии говорят радикальность проекта, не предусматривающего никакого переходного периода и перекладывающего весь объём субсидирования на федеральный бюджет уже через полгода, а также его неожиданность для других федеральных министерств и ведомств.
